Staatssecretaris zwalkt: toch geen btw-vrijstelling bij ambtelijke fusieorganisaties
De Staatssecretaris van Financiën heeft afgelopen vrijdag de Tweede Kamer geïnformeerd over het beëindigen van de mogelijkheid voor ambtelijke fusieorganisaties om een btw-vrijstelling toe te passen. In deze extra nieuwsbrief lichten wij de beleidswijziging toe.
Het fiscale probleem bij samenwerken
Gemeenten werken onderling samen op velen gebieden, bijvoorbeeld op het gebied van ICT, de sociale dienst, belastingheffing en grondexploitaties. Een gemeentelijke samenwerking kan op diverse manieren worden vormgegeven, zoals het oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon, het sluiten van dienstverleningsovereenkomsten, of de oprichting van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Een gemeente verhaalt de btw die drukt op haar ambtenarenapparaat volgens het zogenoemde mengpercentage. Een overgroot deel zal worden verhaald op het BTW-compensatiefonds (BCF), een klein deel op de btw-aangifte en een klein deel moet als kostenverhogend worden beschouwd. Bij een ambtelijke fusie wordt in wezen het gehele ambtenarenapparaat van alle deelnemende gemeenten ondergebracht in één lichaam. Als bij een ambtelijke fusie de gemeentelijke bijdragen worden belast met btw, kan de gemeente logischerwijs de btw eveneens verhalen conform het mengpercentage. In zoverre lijkt er niet veel te wijzigen. Echter, voorafgaand aan de samenwerking zijn de kosten van het ambtenarenapparaat grotendeels niet met btw belast, zoals loonkosten.
Als de gemeentelijke bijdragen aan het samenwerkingsverband worden belast met btw, drukt er op deze (eerder onbelaste) kosten toch btw. Alhoewel het percentage van de kostenverhogende btw niet noodzakelijkerwijs wijzigt, wordt het btw-nadeel hierdoor in absolute zin wel aanzienlijk groter. Voor een gemeente wordt het samenwerken dan dus duurder.
Sinds 2015 geldt een plafond voor de uitkeringen uit het BCF. Bij een overschrijding van het plafond wordt de overschrijding door de gemeenten en provincies zelf bekostigd. Door het in de btw-heffing betrekken van de ambtelijke fusieorganisaties kan het plafond in het BCF sneller worden bereikt.
Het beleid van de Staatssecretaris
Op 15 februari 2016 heeft de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer gemeld dat in Europees verband volop is gesproken over de reikwijdte van de koepelvrijstelling en dat deze gesprekken tot een succesvolle uitkomst hebben geleid. De Europese Commissie had zich namelijk onverwacht uitgesproken vóór een ruimere toepassing van een btw-vrijstelling voor samenwerkingsverbanden, de zogenoemde koepelvrijstelling. Naar aanleiding hiervan heeft de Staatssecretaris verkondigd dat de koepelvrijstelling door ambtelijke fusieorganisaties kan worden toegepast als de dienst van de fusieorganisatie voor 70% of meer wordt gebruikt door de deelnemende gemeenten voor hun onbelaste activiteiten.
De brief van de Staatssecretaris van vrijdag 15 september 2017
Afgelopen vrijdag heeft de Staatssecretaris echter een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij meldt dat het beleid, zoals begin 2016 is verkondigd en toegepast door de Belastingdienst, vanaf 1 januari 2018 niet meer kan worden toegepast.
Het gevolg is dat ambtelijke fusieorganisaties vanaf 1 januari 2018 volgens de Staatssecretaris volledig in de btw-heffing moeten worden betrokken. Deze beleidswijziging leidt tot kostenverhoging bij de in fusieorganisaties deelnemende gemeenten, en tot eventuele herziening van de btw die drukt op investeringsgoederen, bij zowel het samenwerkingsverband zelf als de daarin deelnemende gemeenten.
Door de beleidswijziging kan het plafond in het BCF sneller worden overschreden. Tevens vindt er extra btw-heffing plaats ten gunste van de Schatkist. Uit de brief van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer blijkt niet dat deze extra inkomsten in het BCF gestort zullen worden en op die wijze dus alsnog ten goede zouden komen aan de gemeenten.
Onze reactie
De Staatssecretaris is tot deze plotselinge beleidswijziging gekomen naar aanleiding van een arrest van het Europese Hof van Justitie. In deze zaak is de Europese Commissie een inbreukprocedure gestart tegen Luxemburg omdat de Europese Commissie van mening was dat de Luxemburgse regelgeving met betrekking tot de koepelvrijstelling niet in overeenstemming was met de btw-richtlijn.
Dat is dus dezelfde Europese Commissie die in het overleg in Europees verband zich onverwacht had uitgesproken vóór een ruimere toepassing van de koepelvrijstelling. De vraag is dus of de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen Nederland zou overwegen omdat Nederland een beleid toepast, dat klaarblijkelijk na (al dan niet informeel) overleg met de Europese Commissie tot stand is gekomen. De Staatssecretaris rept niet over een mogelijke inbreukprocedure in zijn brief aan de Tweede Kamer. De beslissing van de Staatssecretaris om het beleid op grond van de Luxemburgse zaak te wijzigen, is dus op zijn minst verwonderlijk, niet in de laatste plaats omdat de Luxemburgse zaak al bij het Hof van Justitie liep voordat het beleid werd aangekondigd. Heel erg verrassend is de uitkomst van de inbreukprocedure daarom niet.
In de Luxemburgse zaak oordeelt het Hof van Justitie dat de Luxemburgse regeling met betrekking tot de koepelvrijstelling in strijd is met de btw-richtlijn. De Luxemburgse regeling houdt in dat de koepelvrijstelling door een samenwerkingsverband kan worden toegepast als leden van het samenwerkingsverband voor maximaal 30% van de totale omzet belaste activiteiten verrichten. En dat laatste staat de btw-richtlijn niet toe, aldus het Hof van Justitie.
Het Hof van Justitie voegt daaraan toe dat de door een samenwerkingsverband verleende diensten niet noodzakelijkerwijs toerekenbaar zijn aan de algemene kosten van de leden, en dus aan hun activiteiten als geheel. Dit laatste suggereert dat het Hof van Justitie de mogelijkheid openlaat om een splitsing te maken in de diensten van een samenwerkingsverband die direct nodig zijn voor de onbelaste activiteiten, die dan kunnen worden vrijgesteld, en de overige diensten. In de literatuur is dit ook reeds opgemerkt. Echter, de Staatssecretaris meldt richting de Tweede Kamer dat hij die mening niet deelt.
De Staatssecretaris kiest er dus voor om, ondanks een klaarblijkelijke goedkeuring van de Europese Commissie, het ruime beleid te beëindigen onder verwijzing naar de rechtspraak. Maar de oplossing die in diezelfde rechtspraak lijkt te worden aangereikt, volgt de Staatssecretaris niet.
Tevens wordt het beleid per 1 januari 2018 beëindigd, en is er de facto helemaal geen sprake van een overgangstermijn. De Staatssecretaris noemt het beëindigen per 1 januari 2018 wel een overgangsregeling, maar een periode van drie maanden is veel te kort om de gevolgen van de beleidswijziging voor lopende contracten op te vangen. Wellicht zijn er zelfs gevallen waarbij de keuze om wel of niet een ambtelijke fusie aan te gaan, is gebaseerd op het fiscale beleid van de Staatssecretaris. Het plotselinge besluit van de Staatssecretaris om het beleid om te gooien zonder een redelijke overgangstermijn, komt de rechtszekerheid niet ten goede.
De Staatssecretaris had ook een afwachtende houding aan kunnen nemen en in Europees verband kunnen onderzoeken wat de gevolgen zijn van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Niet in de laatste plaats omdat donderdag 21 september 2017 het Hof van Justitie nog drie arresten zal wijzen over de toepassing van de koepelvrijstelling. De eerdere ruimhartige opstelling van de Europese Commissie zou bijvoorbeeld ook kunnen leiden tot een verruiming van de Europese regelgeving. De Staatssecretaris kiest daar echter niet voor.
Wat betekent deze uitspraak voor uw organisatie?
De beleidswijziging heeft grote gevolgen voor ambtelijke fusieorganisaties en kan leiden tot aanzienlijke kostenverhogingen. Het is echter de vraag of het beleid al vanaf 1 januari 2018 feitelijk zijn werking dient te krijgen, omdat een redelijke overgangstermijn ontbreekt. Tevens is het de vraag of een splitsing van de gemeentelijke bijdragen in een deel waarop de koepelvrijstelling wel van toepassing is, en een deel waarop dit niet het geval is, onder omstandigheden toch kan worden toegepast. Caraad is dan ook van mening dit hoofdstuk zeker nog niet is afgesloten.
Onze adviseurs hebben ruime ervaring in de fiscale begeleiding van samenwerkingsverbanden. Mocht u vragen hebben over de fiscale aspecten van het samenwerken in het algemeen, of de gevolgen van de beleidswijziging voor uw organisatie in het bijzonder, neem dan gerust contact met ons op.
Dit bericht verscheen in de Extra nieuwsbrief Btw en Overdrachtsbelasting van september 2017 van de Adviesgroep Indirecte Belastingen van Caraad Belastingadviseurs.
